基于规则和产权的规划：控制性详细规划作为城市发展管治的制度

作者

朱介鸣  同济大学建筑与城市规划学院教授

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世界上完全按照总体规划实施建设的城市寥寥无几，且大多是政府规划、建设的新城，原因在于代表公共利益的总体规划和代表个体利益的土地开发不可能完全吻合。

城市建设历时长久，总体规划也不可能准确预料今后数十年的经济发展状况。即便在1949年—1978年计划经济期间，经济计划和城市规划可以做到相一致，我们也没有能够按照总体规划建设城市。

在计划经济的体制内，也同样存在个体单位利益，个体单位不一定服从总体规划的要求。现代城市基本都有总体规划，由于种种原因，总体规划没有得到应有的尊重和贯彻，结果往往是“规划规划，墙上挂挂”，城市建设没有长远稳定的规划指导。

20世纪80年代开始的快速城市化极大地推动了城市空间的扩展，1988年开始的城市土地出让制度创造了大量私有产权的居住小区、商业、办公和工业区。这些拥有产权的土地持有者成为城市规划不可忽视的市场个体力量，代表公共利益和限定个体产权的法定控制性详细规划越来越成为城市规划的重要组成部分。

城市概念规划和总体规划容易受到“长官意志”的影响，更多地体现自上而下的力量；体现自下而上利益的法定控制性详细规划比总体规划更具有连续性和稳定性。

规划师不关注控制性详细规划，就如同建筑师不关注工程建造，更谈不上工匠精神。

遏制城市发展中的

不确定性和空间“外部性”

探索未知是人类社会进步的推动力，风险（risk）是市场经济必须承担的因素。

风险包含在了解一定因果关系的前提之下对行为结果作出有利和不利预判的可能性；而不确定性则面临不知因果关系从而对行为结果无法判断的状况。

不确定性（uncertainty）是有害的、不利于发展和影响效率的因素。

如果我们参加一个了解规则的游戏，或多或少能得知输赢的可能性和原因；如果我们参加一个不了解规则的游戏，则无法获知输赢的原因，更无从判断输赢的可能性。前者就是风险，后者则是不确定性。

城市用地规划的基本功能之一就是降低城市开发中的不确定性。

缺少制度化管理的城市建设人为地加剧不确定性，不确定性鼓励开发企业追求短期利益最大化的行为，最后让社会承担成本，受到损害的是城市整体环境和环境质量。如果没有土地利用控制规划，就无法估计土地开发未来的“外部性”，土地开发也就充满了不确定性。

好的建筑通常持续几十年，以至几百年。

如果缺乏法定的控制性详细规划，建筑地块将来的环境状况就无法确定，业主在建筑的策划、设计和开发方面不会有长远考虑，只会偏重近期利益，尽量降低建设成本，最终土地无法得到最有效利用。

区分发达国家城市和欠发达国家城市，在视觉感受上前者有序、后者无序，能够让人体会到空间背后的制度因素。

南方某市新规划的石油化工工业区的第一个投资者是具有国际声誉的石化企业，对当地的投资有长远打算，完全按照国际标准和当地的规划要求设计厂房，把工业污染和生产安全控制在标准的水平之下。

然而，随后而来的其他投资企业却不遵守规划要求，讨价还价，千方百计地想要降低设计水平以控制投资成本。为了吸引投资，规划部门迁就了其不合理要求，放弃了事先确定的控制性详细规划。

在法定控制性详细规划缺位的情况下，后来投资者项目的“外部性”影响了第一个投资者的利益，也牵连到它的安全，浪费了它的高标准投资。更重要的是，这个事例传递了一个信息：没有必要遵守规划要求。最后的结果可想而知，只能造成低素质的工业区。

“城市建设，百年大计”需要制度的保障。

我们的城市这几年有如此之大的房屋建设量，精品建筑和大师建筑却少之又少，缺乏有效的开发控制而带来的不确定性正是其中一个重要的原因。

控制性详细规划确定和维护基于产权的

城市空间相互关系

市场经济尊重社会个体的选择和需求，现代城市尊重市民所选择的生活方式。大城市的优越性在于它的多样性，多样性的生活方式也是促进城市经济创意发展的重要因素之一，市场经济建立在强调社会个体自主权的基础之上。

因为城市生活高密度而引起生活空间的局促决定了社会个体相互之间尊重的义务，社区的存在表明了个人选择生活方式的权利与尊重他人生活方式的义务的共存。

市场经济导向的城市发展必须有规划的管治，代表规划管治的控制性详细规划既代表公共利益的切入，又代表土地开发空间关系的准则。

社会主义全民所有制计划经济制度下的“人民是主人”是自上而下的意识形态，并不是制度，所以很少有真正的“主人翁”行为。

公共住房小区的居民可以把各自的住宅单元整理得干干净净，但是公共走廊、楼梯间、小区的环境卫生条件和维护状态却远不尽人意。这是因为计划经济下居住公共空间的管理机制不完善。居民是个体住宅单元的“主人”，但并不是公共空间的“主人”。土地出让制度下的商品房小区明确限定了小区居民/业主对共享空间的权利和义务，小区居民是小区共享空间的共同业主。

控制性详细规划能够长久地维持小区空间环境状况，而不至于让其被随意破坏。控制性详细规划决定土地使用性质和强度，从而决定市场供需框架中的土地价值。控制性详细规划也决定相邻土地业主之间的利益关系，控制性详细规划的改变势必影响到业主利益关系的变化。所以，城市规划修编必须慎重，不能因为领导意志而随意修改。

在尤其强调私人产权和个人利益的美国，1990年代发生了一起引人注目的政府强制收购私人土地的司法争端。

康涅狄格州（Connecticut）纽伦敦市（New London）多年来经济衰退严重，城市失业率高企不下。1998年一跨国药厂（Pfizer）在该市设立研发部门，市政府有意鼓励它继续投资、扩展业务，为城市提供更多的就业岗位和政府税收。于是，一个与政府有关联的土地开发公司提出规划更新临近地区，开发一个综合性中心（包括旅馆、会展中心、居住、办公、商业等）。

市政府批准了这个开发方案，并授权该公司代表政府向所在地的福特 · 菖布（Fort Trumbull）社区征地。该社区占地大约36公顷，共115个业主。其中15个业主拒绝拆迁，认为这个开发项目是商业开发，不是为了公共利益，向法院起诉市政府滥用强制征地权。

此案件最后于2005年提交联邦最高法院审定，9个法官分成两派，4个站在居民一边，5个站在市政府一方。多数的观点认为该项目有利于城市的经济发展，创造就业岗位是城市的公众利益，所以这个项目是代表公众利益的城市更新。这个案例所诠释的公众权利与个人权利的关系，在美国司法史上树立了标杆。

法制是更改控制性详细规划的根本基础。区划或控制性详细规划是法律文件，修改控制性详细规划的过程是一个法律过程，不是行政过程。

新加坡在其城市快速发展的1970—2000年间，控制性详细规划的修改是平均每五年一次。在修改之前，控制性详细规划是唯一的开发控制依据，不存在讨价还价的余地，五年不变。

控制性详细规划：空间章法和社会功能

城市的多元丰富与杂乱无章之间的差别是在艺术领域内进行的一个判断。丰富多彩与杂乱无章之间的差别在于章法，城市建设的开发控制在掌握这个分寸上起着关键的作用。

丰富多彩是有序的，杂乱无章是无序的。开发控制直接关系到城市公众利益与市场个体权利之间的冲突和调解，缺乏有效的开发控制往往是城市建设恶质的直接导因。

市场经济制度下，城市规划通过控制性详细规划的开发来控制支撑城市建设的“章法”，“章法”是区分优美城市和丑陋城市的关键。自发的多样性赋予城市魅力，而规划的新城没有吸引力的重要原因就是缺乏自发的多样性。即使没有总体规划，有效的开发控制也能够促成城市的良好运行。

美国的区划（Zoning是美国的控制性详细规划）也能够起到保护现状居民居住权利的社会功能。

“苏荷”（SoHo）是纽约一个房价不高，艺术家集聚的社区。因为区位好，社区有品味，“苏荷”吸引了不少富有的居民前来居住，房价房租随之上升。不富有的艺术家居民面临被高租金逐出“苏荷”的危险（这已经在另一个社区“格林威治村”发生）。于是艺术家居民租户联合起来向市政府提议建立“艺术家身份委员会”来审核住在“苏荷”居民的艺术家身份，并将这一条件列为区划的内容之一，非艺术家租户不能以高租金驱赶无力支付的艺术家租户。

这个措施有效地遏制了租金和房价的上升，从而阻止了改变“苏荷”社区性质的市场倾向的进一步发展。

西方城市的开发控制已有悠久的历史，直到现在仍然发挥很重要的作用。因为在市场经济条件下，规划由政府主持，开发则由市场推动，二者分离。开发控制是实施总体规划的关键之一。

参考文献：

朱介鸣，2015，市场经济下的中国城市规划：发展规划的范式， 北京：中国建筑工业出版社

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